С 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ). Он регулирует порядок осуществления судопроизводства при рассмотрении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.
Вопросы участия прокурора в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции закреплены в статье 39 КАС Российской Федерации. Эти полномочия, как и в гражданском процессе, реализуются прокурором в трех формах:
-путем обращения в суд с административными исковыми заявлениями, указанными в части 1 статьи 39 КАС РФ;
-путем вступления в процесс для дачи заключения;
-путем обжалования в апелляционном, кассационном, надзорном порядке, а также путем пересмотра по новым и вновь открывшимся обстоятельствам постановленных судебных актов.
Законодатель предоставил прокурору право защищать права, свободы и законные интересы социально слабозащищенных слоев населения (инвалидов, пенсионеров, малообеспеченных, многодетных, несовершеннолетних), поскольку указанные лица по объективным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд за защитой нарушенных прав. Именно в интересах таких лиц прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением. Для этого гражданину необходимо обратиться к прокурору с письменным заявлением о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов.
Также КАС РФ предусмотрено, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных данным Кодексом. К ним относятся дела: об оспаривании нормативных правовых актов; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме; о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение; об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора; о госпитализации в недобровольном порядке гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, а также в медицинскую противотуберкулезную организацию.
Главная задача прокурора при даче заключения — своевременное пресечение и недопущение нарушений законодательства, прав и охраняемых законом интересов граждан, злоупотреблений этими правами, а в необходимых случаях – их восстановление путем принятия мер реагирования на нарушения норм материального и процессуального права.
Заключение по делу дается прокурором в целях содействия осуществлению правосудия, реализации задач административного судопроизводства, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. В данном случае прокурор не выступает на стороне кого-либо из участников процесса, а объективно дает независимое заключение по обстоятельствам дела.
Несмотря на то, что с момента вступления в силу КАС РФ прошло более двух лет, в правоприменительной практике возникают спорные случаи, когда прокуроры либо суд неправильно определяют порядок, в соответствии с которым следует обращаться в суд.
К примеру, определением судьи Советского районного суда г. Махачкалы от 07.04.2017 отказано в принятии искового заявления прокурора г. Махачкалы к МКОУ «Кадетская школа- интернат» о признании бездействия незаконным и обязании размещения в сети Интернет информации о закупках заказов на поставку товаров для обеспечения муниципальных нужд.
По результатам рассмотрения представления заместителя прокурора г.Махачкалы апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Дагестан от 15.08.2017 указанное определение суда первой инстанции отменено с направлением дела в тот же суд для решения вопроса о принятии иска к производству по правилам главы 12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ).
Как установлено, вывод суда о том, что поданное прокурором заявление подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, является несостоятельным, противоречащим нормам процессуального права.
В силу п. 2 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
При этом, положениями главы 22 КАС РФ предусмотрен порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.
Между тем, МКОУ «Кадетская школа-интернат» отдельными государственными или иными публичными полномочиями не наделено, в связи с чем оспаривание его действий (бездействия) предметом административного судопроизводства быть не может.
Таким образом, при оспаривании действий (бездействия) образовательных и иных учреждений, не наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в суд следует обращаться в порядке, предусмотренном ст. 45 ГПК РФ, то есть в исковом порядке.
Также часто возникают спорные ситуации при одновременном оспаривании правовых актов органов местного самоуправления и возникших на их основании гражданских прав.
В соответствии с абз. 5 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ», по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Таким образом, критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решение, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления, не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства).
Марат Сайпулаев,
начальник отдела прокуратуры РД по обеспечению
участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе
