Право гражданина на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является гарантией беспрепятственной реализации его прав и свобод.
Конституция Российской Федерации определяет, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Должностные лица органов власти принимают решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется возможностью обратиться к органам власти, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления жалоб и заявлений в различные инстанции.
Специальным нормативно-правовым актом, регулирующим институт права граждан на обращение, в федеральном масштабе является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Он определяет требования к форме обращения, порядку его подачи и рассмотрения, однако этот Закон не в состоянии урегулировать все многообразие жизненных ситуаций, связанных с волеизъявлением граждан, что и предопределило принятие иных законов об обращениях.
Нормативно-правовым актом, создающим правовую основу для организации рассмотрения обращений в уголовно-исполнительной системе, кроме перечисленных, является Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний». В соответствии с ним Федеральная служба исполнения наказаний осуществляет меры по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Данное правовое предписание обязывает федеральную службу, ее территориальные органы в субъектах Федерации, а также учреждения и органы УИС проводить планомерную системную работу в данном направлении, что требует, в свою очередь, специальной нормативно-правовой основы для осуществления ими функции по рассмотрению обращений граждан, осужденных и лиц, содержащихся под стражей.
Находясь в условиях изоляции от общества, осужденный не может, как любой другой гражданин, самостоятельно воспользоваться субъективным правом на обращение, он осуществляет его в особом порядке, что предопределяет выработку отдельных норм, закрепляющих данную процедуру. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что при реализации осужденным своего субъективного права на обращение ведущим нормативным актом является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ. Вместе с тем УИК РФ конкретизирует порядок реализации осужденными этого права в зависимости от вида отбываемого ими наказания.
Часть 3 ст. 15 УИК РФ определяет, что осужденные к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, направляют обращения в обычном порядке, равно как и все граждане России. Осужденные к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы и смертной казни направляют свои предложения, заявления, ходатайства и жалобы, адресованные в органы, указанные в ч. 4 ст. 12 УИК РФ, и получают ответы на них через администрацию учреждений и органов, исполняющих эти наказания (ч. 3 ст. 15 УИК РФ).
Часть 4 ст. 12 УИК РФ содержит перечень учреждений и органов, куда осужденные могут обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами, говоря, что они могут быть направлены администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, в вышестоящие органы управления учреждениями и органами, исполняющими наказания, суд, органы прокуратуры, государственной власти и местного самоуправления, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченному по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченному по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, в общественные наблюдательные комиссии, общественные объединения, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Причем следует иметь в виду, что данная норма — рекомендательного характера, перечень учреждений и органов, предлагаемых для направления обращений осужденными, не является исчерпывающим. Осужденные по своему усмотрению могут направлять обращения и в иные учреждения и органы, в т.ч. международного уровня. Это вытекает из сущности субъективного права на обращения, при реализации которого возможны незначительные ограничительные рамки, связанные с правопорядком, безопасностью и законностью, а также свободой реализации субъективных прав другими лицами.
Обращения осужденных могут быть изложены в устной и письменной форме. Письменные предложения, заявления и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы и смертной казни направляются через администрацию учреждений и органов, исполняющих наказания. Они регистрируются в отделе специального учета или в канцелярии. Осужденные к иным видам наказаний направляют заявления и жалобы в общем порядке самостоятельно.
Предложения, заявления и жалобы осужденных, адресованные в контролирующие органы (органы государственной власти, суд, прокуратуру, Уполномоченному по правам человека в РФ, общественные наблюдательные комиссии, межгосударственные органы), не подлежат цензуре. Такие обращения передаются администрации в запечатанном виде. Администрация обязана в течение суток (за исключением выходных и праздничных дней) направить их по принадлежности. Заявления и жалобы, адресованные в другие органы, направляются адресату в течение трех суток. К первичным заявлениям, ходатайствам и жалобам в судебные органы приобщается справка-характеристика на осужденного.
Предложения, заявления, ходатайства и жалобы подаются только от своего имени (п. 62 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений).
Предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные Президенту Российской Федерации, в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, суд, органы прокуратуры, вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы и их должностным лицам, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в субъекте РФ, уполномоченному по правам ребенка в субъекте РФ, уполномоченному по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, в общественные наблюдательные комиссии, образованные в соответствии с законодательством РФ, а также адресованные в соответствии с международными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, и ответы на них цензуре не подлежат. Указанные предложения, заявления, ходатайства и жалобы не позднее одного рабочего дня передаются операторам связи для их доставки по принадлежности.
Переписка осужденного с защитником или иным лицом, оказывающим юридическую помощь на законных основаниях, цензуре не подлежит, за исключением случаев, если администрация исправительного учреждения располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в переписке сведения направлены на инициирование, планирование или организацию преступления либо вовлечение в его совершение других лиц.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть продлен не более чем на 30 дней, о чем уведомляется осужденный, направивший обращение. В соответствии с п. 15 Административного регламента в случаях, не терпящих отлагательства, устные и письменные обращения рассматриваются незамедлительно.
Ответы по результатам рассмотрения предложений, заявлений и жалоб не позднее чем в трехдневный срок после их поступления объявляются осужденному под расписку и выдаются на руки. При отказе осужденного хранить ответ при себе он приобщается к его личному делу.
Реализация права на обращения лицами, содержащимися под стражей
Подозреваемые и обвиняемые в определенной мере ограничены в общегражданских правах и свободах. Однако они не могут быть ограничены в правовых средствах защиты своих прав, свобод и законных интересов. Для повышения качества защиты конституционных прав и законных интересов подозреваемых и обвиняемых Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (статья 21) предусмотрено направление ими предложений, заявлений и жалоб в органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
Вместе с тем каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Поэтому выбор способов защиты, например обращение в прокуратуру, в суд либо в правозащитные объединения, является правом подозреваемого и обвиняемого. Исключение установлено для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека: оно возможно, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Предложения, заявления, жалобы подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, адресованные в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, направляются через администрацию мест содержания под стражей. Сотрудники места содержания под стражей обязаны ознакомить подозреваемых, обвиняемых при их поступлении в место содержания под стражей с порядком подачи письменных и устных обращений. Указанная информация также размещается на информационных стендах, доводится до подозреваемых и обвиняемых с помощью радиоинформирования и при личном общении. На стендах, расположенных в доступных местах помещаются извлечения из законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие возможность подачи предложений, обращений и заявлений, а также образцы оформления таких документов и требования к ним. Подозреваемые и обвиняемые вправе получить почтовые реквизиты органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений.
Представители администрации ежедневно обходят камеры и принимают от подозреваемых и обвиняемых предложения, заявления и жалобы как в письменном виде, так и в устной форме. Все поступившие предложения, заявления и жалобы регистрируются в Журнале учета предложений, заявлений и жалоб подозреваемых, обвиняемых и осужденных. Предложения, заявления и жалобы, принятые в устной форме, регистрируются в Журнале, о чем под роспись знакомится заявитель, и докладываются лицу, ответственному за их рассмотрение. Ответы на устные заявления подозреваемых и обвиняемых объявляются им в течение суток. В случае назначения дополнительной проверки ответ дается в течение пяти суток.
Предложения, заявления и жалобы, изложенные письменно и адресованные администрации, регистрируются в Журнале и докладываются начальнику места содержания под стражей, который принимает меры к их разрешению. При отсутствии такой возможности подозреваемому или обвиняемому даются соответствующие разъяснения.
Ответ на письменную жалобу в адрес администрации должен быть дан в течение десяти суток.
Подозреваемые и обвиняемые могут подавать предложения, заявления и жалобы прокурору, в суд или иные органы государственной власти, которые имеют право контроля за местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, уполномоченным по правам ребенка в субъектах РФ, уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, в Европейский суд по правам человека. В соответствии с законодательными актами могут быть обжалованы действия суда, прокуратуры и иных государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, либо созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, либо на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к ответственности.
Указанные обращения цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи рабочего дня направляются адресату в запечатанном пакете.
Не подлежат цензуре администрации предложения, заявления и жалобы подозреваемых и обвиняемых, поданные ими во время посещения мест содержания под стражей должностными лицами, обладающими правом контроля за ними. При этом не имеет значения, поступили ли указанные обращения во время личного приема подозреваемых и обвиняемых либо во время непосредственного ознакомления этих должностных лиц с условиями содержания подозреваемых и обвиняемых.
Предложения, заявления и жалобы, адресованные в другие органы государственной власти, общественные объединения, общественную наблюдательную комиссию, а также защитнику, подвергаются цензуре и направляются по принадлежности не позднее трех дней с момента их подачи.
Кроме того, обращения, содержащие сведения, которые могут помешать установлению истины по уголовному делу или способствовать совершению преступления, выполненные тайнописью, шифром, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну, адресату не отправляются, подозреваемым и обвиняемым не вручаются и передаются лицу или органу, в производстве которых находится уголовное дело.
Ответы на предложения, заявления и жалобы объявляются подозреваемым и обвиняемым под расписку и приобщаются к их личным делам. По просьбе подозреваемых и обвиняемых за счет их средств администрация места содержания под стражей делает копию ответа и выдает ее на руки. Оплата расходов по пересылке предложений, заявлений и жалоб, за исключением кассационных жалоб, жалоб, заявлений, адресованных прокурору, в суд или иные органы государственной власти, которые имеют право контроля за местами содержания под стражей, Уполномоченному по правам человека в РФ, уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, в Европейский суд по правам человека и т.д., производится за счет отправителя. При отсутствии у подозреваемого или обвиняемого денег на лицевом счете расходы производятся за счет места содержания под стражей (за исключением телеграмм).
Ответы на устные заявления подозреваемых и обвиняемых объявляются им в течение суток. В случае назначения дополнительной проверки ответ дается в течение пяти суток. Ответ на письменную жалобу в адрес администрации должен быть дан в течение десяти суток. Если администрация некомпетентна разрешить вопросы, поставленные в предложениях, жалобах или заявлениях, либо автор настаивает на их отправке адресату, они направляются по назначению. В этом случае к обращению подозреваемого или обвиняемого администрация следственного изолятора прилагает письмо, в котором дает пояснение по существу поставленных вопросов и мерах, принимаемых по их разрешению.
Азим Караев,
помощник прокурора Республики Дагестан
